How Can Participation Deliver Just Energy Transitions? Insights from Civic Participatory Institutions in South Africa and Nigeria

UNDP Global Policy Centre for Governance2026-01-0979 页

能源革命/能源转型/能源数字化 just energy transition civic participation South Africa Nigeria energy governance

报告概述

本报告由UNDP全球治理政策中心与南非和尼日利亚国别办合作完成，旨在探讨公民参与如何在能源转型中促进公正。报告聚焦于南非和尼日利亚两国，通过三阶段分析框架（识别参与机构、评估实践差距、分析正义结果）审视正式与非正式参与机制。研究基于广泛的案头文献梳理和关键利益相关者访谈，识别出两类参与模式：尼日利亚的“战略政策圈”模式（窄范围、集中决策）和南非的“开放政策实验室”模式（广泛参与、共同设计）。报告为政策制定者提供了推动包容性治理、增强转型合法性与有效性的洞见。

报告的核心结论

能源转型的公正不仅是经济问题，还涉及程序与承认正义。

报告指出，分配正义、程序正义和承认正义三方面同等重要。尼日利亚的能源转型计划（ETP）在分配正义上有所体现（如补偿失业、促进本地产业），但在程序正义（持续的多利益相关方对话）和承认正义（承认历史环境负担）方面明显不足；南非的JET-IP虽在计划文本中涵盖了更多正义维度，但实施过程中仍存在程序性障碍。

参与需要超越象征性咨询，实现真正的共同生产。

报告认为，仅设立参与机构不足以保障公正结果。南非的总统气候委员会（PCC）建立了多利益相关方平台，但实际参与仍受制于权力不对称、资源不均和信任缺失。尼日利亚的ETP虽经广泛咨询，但民间社会感觉其意见未被采纳。共同生产要求国家与非国家行为者在政策全周期（从规划到监测）共享决策权，并需要正式与非正式的支持条件。

非正式因素（政治意愿、信任、文化）对参与效果的影响超过正式制度。

在南非，强大的工会和行业集团能通过非正式渠道施加不成比例的影响；而边缘化社区（如女性、青年、非正式工人）即使有正式参与渠道，也因缺乏资源、语言障碍和信任缺失而被排斥。在尼日利亚，化石燃料利益集团的政治联系和地域分散的联邦结构限制了社区参与。报告强调，需要同时解决权力动态、社会规范和知识不对称等非正式障碍。

参与必须在政策全周期持续进行，而不仅限于规划阶段。

两国案例均显示，公民参与集中在政策设计阶段，而在实施、监测和评估阶段显著减弱。这削弱了参与的可信度和效果。南非的JET-IP虽有监测框架，但缺乏公民持续监督的明确机制；尼日利亚的ETP在发布后虽然举办了一些后续咨询活动，但未见反馈影响修正的证据。报告呼吁建立永久性、多阶段参与的体制机制。

报告回答的关键问题

南非和尼日利亚的能源转型公民参与机制有何不同？

报告运用概念框架将两国的参与模式分类：尼日利亚属于“战略政策圈”（窄范围、集中决策），参与主要限于技术专家和国际顾问，民间社会被咨询但影响有限；南非属于“开放政策实验室”（宽范围、共同设计），总统气候委员会（PCC）包容工会、企业、公民社会等多元主体，但实际参与仍面临资源与权力不平等。

公民参与如何影响能源转型的公正结果？

报告通过分析利益相关者的正义诉求（分配、程序、承认）与各国能源转型计划的对齐程度进行评估。在南非，JET-IP回应了大部分诉求（如能源贫困缓解、性别响应），但社区对实施仍不信任；在尼日利亚，ETP满足了一些分配正义（如保留天然气作为过渡燃料），但在程序正义（如永久多利益相关方机制）和承认正义（如历史环境修复）上严重不足。

实现公正能源转型的主要障碍是什么？

报告识别了正式与非正式两类障碍。正式障碍包括：缺乏明确的参与指南、弱势授权、咨询反馈无强制约束力、协调不足（如南非跨部门重叠、尼日利亚联邦与地方脱节）。非正式障碍包括：权力不对称（精英俘获）、文化抵抗（将可再生能源视为“外来事物”）、贫困和文盲（尼日利亚文盲率超40%）、数字鸿沟，以及历史遗留的不信任（如尼日利亚产油社区对政府的怀疑）。

如何设计更有效的公民参与机构？

报告建议从制度、政治和技术三个层面入手。制度上：建立永久性多利益相关方咨询机构，覆盖政策全周期，并制定明确程序规则（如反馈机制）；政治上：将能源转型与更广泛的国家发展目标结合，通过本地中介（传统领袖）建立信任，为参与者提供具体利益（如就业培训、小额赠款）；技术上：降低技术壁垒（多语言材料、简化内容），利用数字工具扩大覆盖但需配套数字包容措施。