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报告概述

这份由国际货币基金组织（IMF）工作人员撰写的国别报告，聚焦葡萄牙医疗支出效率这一主题。报告以葡萄牙国家卫生服务（SNS）为核心，系统梳理了医疗支出的规模、结构与增长模式，并将支出构成、投入成本和制度性因素纳入统一分析框架，以区分哪些压力源于人口老龄化等结构性因素，哪些可以通过政策与管理改进加以缓解。报告采用国际基准比较、效率前沿分析以及支出增长分解等方法，并结合2025年9月与葡萄牙有关机构讨论所获得的定性信息。对关注葡萄牙财政可持续性、医疗卫生改革和公共支出管理的读者而言，报告提供了可操作的诊断思路与改革选项。

报告的核心结论

葡萄牙医疗支出水平与同行相当，但存在效率提升空间。

报告通过效率前沿分析发现，葡萄牙的医疗支出与其收入水平和人口结构大致相符，但仍位于效率前沿之内。若在保持生命预期等健康产出不变的前提下达到最佳实践前沿，估计可节省约四分之一的当前支出。这一结果与葡萄牙央行此前的估计一致，说明提升空间主要在资源配置和管理环节。

医疗支出增长主要源于人员、药品和外包服务，但生产率下降。

2019年至2024年，SNS经常性医疗支出实际增长20%，其中人员薪酬贡献了近一半，药品等医疗用品约占三分之一。与此同时，自2015年以来SNS生产率持续下降，医生和护士的产出基本持平，说明新增资源未能有效转化为更多更好的服务，反而推高了单位成本。

人口老龄化将在中期显著加大公共医疗支出压力。

报告基于人口结构和历史超成本增长率的分解测算，在基线政策情景下，公共医疗支出到2050年将额外增加约2个百分点的GDP。当前葡萄牙65岁及以上人口占比接近四分之一，老龄化推高慢性病管理和长期护理需求，若不推进结构性改革，医疗支出将持续成为财政压力的重要来源。

支出审查制度框架趋于完善，但落实仍是主要挑战。

葡萄牙已建立更规范的支出审查流程，2025年法令进一步明确治理和预算衔接机制。但2024年健康支出审查估算的约7000万欧元节约尚未如期实现，主要受制于基线数据获取难、跨提供方成本数据不足以及制度变动频繁。报告建议加强财政部在监测实施和报告节约方面的作用。

报告回答的关键问题

葡萄牙医疗支出效率如何？

报告认为，葡萄牙医疗支出水平与其人均收入和人口结构大体相称，但在同样产出下，支出仍有压缩余地。效率前沿分析显示，该国尚未达到最佳实践边界，提升空间主要在资源配置和管理优化，而非简单地削减投入。这一判断与葡萄牙央行早前的研究一致。

葡萄牙医疗支出为什么增长快？

报告将SNS支出的增长分解后发现，人员薪酬、药品和外包服务是主要推动力。增长更多来自招聘、加班和临时工使用增加，以及药品和外包服务量增，而非整体价格上涨。这背后反映劳动力短缺、医院拥堵和临床实践差异等结构性问题，并非单纯的需求扩张。

葡萄牙医院为什么拥挤？

报告指出，初级保健守门作用不足，大量用户没有固定家庭医生，被迫转向急诊；同时长期护理和居家护理供给有限，许多本应在社区照护的老年患者长期占用医院床位。结果，尽管医院投入和活动增加，择期手术等待时间依然居高不下，形成高成本低产出的局面。

葡萄牙医疗改革的重点是什么？

报告提出两大方向：一是落实正在进行的改革，包括地方卫生单位整合、按人头付费合同、成本核算和信息系统建设；二是补充措施，比如强化初级保健守门、扩大长期护理和居家护理、加强用药协议和处方控制。报告还讨论了在保留公平性的前提下审慎重新引入缴费作为需求管理工具的可能性。

葡萄牙个人自付医疗费用高吗？

报告显示，葡萄牙个人自付支出占经常性医疗支出的比重明显高于欧盟平均水平，约高出10个百分点。这与居民大量自费使用私人医疗服务有关，部分源于SNS等待时间长和获取受限。报告认为，高自付比例对财务保护和公平性构成挑战，也削弱了系统的可问责性。

报告中的代表性数据

均增长约5%

医院门诊和手术量增长

2023-2024年，根据葡萄牙当局报告，2023至2024年医院门诊咨询量和手术量均增长了约5%，反映疫情后活动恢复和积压清理的努力。

39个

地方卫生单位（ULS）数量

2024年，自2024年起，多数公立医院和初级保健中心整合为39个地方卫生单位，覆盖全国，实行统一行政和财务结构。

约160万

没有家庭医生的SNS用户数量

资料未明确，当局估计约160万SNS用户没有家庭医生，这导致急诊部门作为进入系统的常见入口。

以上数据根据报告摘要整理，具体统计口径和数值请以完整报告原文为准。

完整报告包含什么

  • 报告包含十余张数据图表，涵盖医疗支出占GDP与政府支出比重、人均支出增速、效率前沿位置、融资来源结构、功能支出构成、医院成本与住院日、药品支出量价分解等，提供与欧盟及OECD国家的多维度比较和时间趋势分析。
  • 以专栏形式介绍葡萄牙国家卫生服务（SNS）的治理框架，包括地方卫生单位（ULS）整合、全科医生守门人制度、补充保险与自付安排，以及2024年起从按活动量付费转向按人头付费的合同改革，并对该模式的潜在影响进行了讨论。
  • 对2019-2024年SNS经常性医疗支出增长进行详细分解，量化人员薪酬、药品、其他医疗耗材、外部诊断与治疗、外部住院采购等项目对总增长的贡献，识别支出压力最集中的环节，并指出这些环节与具体制度约束的关联。
  • 深入分析医疗劳动力市场，包括医生和护士的就业与薪酬趋势、工作量和加班变化、外包人员使用、国际薪酬竞争力，以及双重执业现象对SNS服务供给能力和生产率的影响，同时讨论劳动力老龄化与人才外流带来的后续接续挑战。
  • 专门讨论药品支出管理，将支出增长分解为数量和价格因素，重点分析医院药品、肿瘤、糖尿病和罕见病药物对支出增长的驱动作用，并评估仿制药和生物类似药推广的效果与不足，为控制药物支出提供针对性建议。
  • 以专栏方式呈现葡萄牙支出审查制度的演进，包括2024年首次按新方法实施的健康支出审查范围、方法论、节约估算（约7000万欧元），以及实施中遇到的基线数据、成本可比性和制度变动等三大约束。
  • 全面总结改革优先项与政策选项，涵盖ULS整合、按人头付费、分析性成本核算、互操作信息系统建设、初级保健守门与长期护理扩容、临床路径和处方控制，以及加强预算纪律和支出审查治理等。

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