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报告概述

本报告是世界银行独立评价局（IEG）对世行集团在约旦2015-25财年国家援助计划的一项独立评估。评估聚焦两个战略主题：促进私营部门主导的就业增长（包括宏观财政环境、商业监管环境、能源和水资源可负担性）以及加强针对贫困和弱势群体（含难民）的社会保护体系。报告采用相关性、有效性和一致性三大评价标准，通过混合方法（文献回顾、组合分析、利益相关方访谈等）进行系统评估，旨在为世行集团未来在约旦的参与及2028年新的国家伙伴框架提供经验教训。

报告的核心结论

约旦经济增长缓慢且私营部门活力不足，就业创造严重滞后。

过去十年约旦实际GDP年均增长仅约2%，远低于创造足够就业所需的水平。人均实际GDP自2010年以来下降13%，失业率高达21%，青年失业率达47%。私营部门投资受地区不稳定、复杂营商环境、高昂能源成本等因素制约，导致就业增长集中在低生产率的非正规部门和服务业。

社会保护体系在反复冲击中发挥关键作用，但面临可持续性挑战。

约旦的社会保护覆盖率达45%（公民中），在区域处于领先水平。然而，持续的难民危机、疫情冲击以及财政紧缩导致需求激增，约1/3人口处于经济脆弱状态。非缴费型社会援助占GDP1-2%，而养老金支出高达GDP的9%，加之高失业率和非正规就业削弱缴费基础，使财政可持续性面临巨大压力。

世行集团支持集中在社会保护和能源领域，组合规模显著扩大。

世行在约旦的总承诺额达86亿美元，其中社会保护占27%，能源和采掘业占19%，公共管理占15%。国际金融公司（IFC）承诺8.24亿美元，多边投资担保机构（MIGA）提供6.45亿美元担保。世行通过发展政策贷款、投资贷款和结果导向型贷款等多种工具支持改革，但IFC的承诺在后期明显下降。

财政空间有限是制约增长与社会保护协调发展的核心瓶颈。

约旦公共债务（含政府担保）占GDP约115%，一般政府赤字在2020年达近10%。高债务负担限制了促进增长的投资和社会支出。世行集团支持需在刺激私营部门、保护弱势群体和维持财政可持续之间权衡，其改革设计必须考虑贸易-offs。

报告回答的关键问题

约旦为什么面临严重的就业挑战？

报告指出，就业挑战根源于私营部门活力不足。私人投资受到地区不稳定、宏观经济波动、复杂的商业环境、能源和水成本高昂、以及政府通过国有企业直接参与经济导致竞争不足等因素制约。尽管约旦在信贷获取和商业准入方面表现较好，但法律和监管框架的缺陷与不可预测性阻碍了私营部门创造更多高质量就业。

世行集团如何支持约旦的社会保护体系？

世行集团通过贷款、政策对话和技术援助支持约旦社会保护体系。具体包括：发展政策贷款推动系统改革和财政空间，投资贷款支持现金转移和服务交付，结果导向型贷款推动系统现代化和整合。重点包括改善国家统一登记系统、提高覆盖率和瞄准效率、增强应急响应能力，并促进难民融入国家保护体系。

约旦的能源和水资源问题如何影响私营部门竞争力？

报告显示，约旦能源成本位居地区最高之列，水危机严重，这直接侵蚀私营部门竞争力。世行集团支持通过政策改革改善公用事业财务可持续性，包括调整关税结构、降低非技术性损耗、提高能效，并吸引IFC和MIGA投资可再生能源和基础设施，以降低企业运营成本。

世行集团在约旦的援助效果如何？

整体而言，世行项目成果评价为较满意及以上的比例为84%，高于中东和北非地区平均水平（71%）。但在社会保护领域，由于反复冲击和财政约束，改革可持续性仍存疑。世行在宏观财政支持方面与IMF紧密协调，但在促进私营部门就业方面，成果尚不明显，部分改革因社会成本高而遇到阻力。

报告中的代表性数据

86亿美元

世界银行对约旦总承诺额

FY15-25，涵盖47个项目，其中36%为追加融资。平均项目规模从FY15的2500万美元增至FY25的1.85亿美元。

21%（总体），47%（青年）

约旦失业率

2024年，官方失业率数据，青年失业问题尤为突出。劳动力参与率低，未来十年预计有240万成年人进入劳动力市场。

45%

社会保护覆盖率（公民）

2021年，约旦公民中至少参加一项社会保护计划的比例，高于阿拉伯地区（不含海湾合作委员会国家）的24%。

以上数据根据报告摘要整理，具体统计口径和数值请以完整报告原文为准。

完整报告包含什么

  • 详细的国家背景分析：包含约旦面临的发展挑战、宏观经济趋势、脆弱性和贫困动态，以及政府的经济现代化愿景（2023-33）。
  • 世行集团战略与组合全面回顾：涵盖FY17-22和FY24-29两个国家伙伴框架下的各领域目标、贷款工具（发展政策贷款、投资贷款、结果导向型贷款）及IFC和MIGA的投资与担保活动。
  • 两个评价问题（私营就业与社会保护）的系统评估框架：包括相关性、有效性和一致性的判断标准、信息源和方法，提供完整的评估设计矩阵。
  • 深入的组合分析：按部门、工具和时间段展示世行、IFC和MIGA在约旦的具体项目、承诺金额、项目数量和行业分布，以及项目绩效评级（如发展结果和银行绩效）。
  • 发展合作伙伴分析：识别主要发展伙伴（美国、德国、欧盟等）的承诺金额和部门分布，分析世行集团在其中的定位和互补性。
  • 能源和水资源改革案例：详述世行集团在电力、水部门的政策改革、投资和担保项目，以及这些改革如何通过改善财务可持续性和降低成本来支持私营部门。
  • 社会保护体系改革专题：包含非缴费型和缴费型计划的改革历程、国家统一登记系统建设、应急响应能力提升，以及难民融入国家体系的努力。
  • 方法论与局限性说明：介绍混合研究方法（文献综述、组合分析、二次数据分析、利益攸关方访谈等），并讨论数据可用性、归因挑战等局限性及缓解措施。

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