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报告概述

本报告为老挝第四次公共支出和财务 accountability（PEFA）评估，基于2016年PEFA框架，覆盖31项绩效指标。报告系统评估了老挝中央政府的公共财政管理体系，包括预算可靠性、财政透明度、资产与负债管理、政策导向的财政战略、预算执行的可预测性与控制、会计与报告、外部审计与立法监督等七大领域。评估范围涵盖35个中央预算单位、148个县、预算外单位及国有企业。报告旨在摸清PFM体系现状，比较2018年以来的进展，为老挝政府制定2026-2030年公共财政发展计划提供依据。

报告的核心结论

财政透明度仍十分有限

报告显示，提交给国民议会的预算文件内容有限，预算外基金、国有企业、公私合作项目和公共投资项目的收支信息均未公开。公众仅能获取两项基本财政信息要素，且未在法定时限内发布。政府采购信息不完整，资产处置和外部审计报告也不公开，严重制约公众对政府财政的监督。

债务管理取得显著改善

自2018年《公共债务管理法》实施后，财政部获得统一签约借款和发放担保的权威，借款计划须经政府和立法机构审批。债务记录和报告系统（DMFAS）得到升级，年度债务公报开始发布。尽管仍缺乏全面的债务管理战略，但债务管理中央集权化程度和透明度较上一轮评估明显提升。

国库单一账户（TSA）提升了现金管理质量

老挝于2024年正式采用TSA模式，所有财政收入直接缴入商业银行中由国库管理的账户，并于每日终了划转至央行单一账户。这一改革显著改善了收入信息实时获取能力，加速了资金归集，提高了现金余额可视性和报告质量，为更有效的现金流预测和支出控制奠定了基础。

公共投资管理薄弱导致债务和欠款累积

公共投资管理体系分散且与预算编制脱节，缺乏强制性经济分析和标准化项目筛选标准。投资项目的全生命周期成本未被充分核算，中期预算框架缺失，导致大量在建项目形成欠款。2021年政府发行近10万亿基普债券用于清理部分欠款，但仍有大量待核实欠款，严重挤占财政空间。

内部审计职能缺失，内部控制框架不完善

老挝目前不存在符合国际标准的内部审计功能，现有检查部门主要从事事后合规检查而非系统性的风险管理。支出承诺控制机制未能有效运行，导致欠款持续累积。采购监督薄弱，竞争性采购使用比例不明，投诉处理缺乏独立性。整体内控环境尚未形成制度化、标准化的操作流程。

报告回答的关键问题

老挝公共财政管理的主要短板是什么？

报告指出，老挝PFM最突出的短板包括：财政透明度低下（预算文件不完整、关键信息不公开）、财政风险报告薄弱（对国有企业、地方政府和或有负债缺乏系统监控）、公共投资管理与预算脱节（项目选择缺乏标准、成本估算不全）、内部审计功能完全缺失，以及采购监督碎片化。这些短板共同制约了资源战略分配和服务交付效率。

老挝在债务管理方面取得了哪些进步？

自2018年起，老挝通过《公共债务管理法》强化了财政部在借款和担保上的集中审批权，年度借款计划（包括非优惠外债上限）需经国民议会批准。债务记录系统DMFAS升级至第6版，年度债务公报开始披露欠款存量。但依然缺乏全面的债务管理战略，仍被IMF评估为债务困境国，且或有负债监控不足。

国库单一账户（TSA）对老挝财政管理有何影响？

TSA于2024年启动后，所有财政收入均由商业银行中财政部管理的账户归集，每日终了转移至央行单一账户，实现了收入信息的实时可视。这大大缩短了资金在途时间，减少了分散账户数量（从721个压减至30个），提高了现金余额合并频率（每日合并），支撑了更精准的现金流规划和预算执行监控。

老挝的公共投资管理存在哪些系统性问题？

报告发现，公共投资管理（PIM）碎片化严重：投资项目的经济分析非强制且很少执行，项目选择缺乏中央层面统一标准，资本预算和经常预算由不同部门独立编制，项目全生命周期成本未被纳入预算。由于缺乏中期预算框架，大量项目在未落实资金的情况下启动，导致承包商欠款持续堆积。监督依赖项目业主自报，MPI仅起咨询和验证作用。

老挝的财政透明度现状如何？

老挝财政透明度水平极低：预算文件仅包含2项基本要素和1项附加要素，中期预测、财政风险、债务存量等信息均未提交议会。公众仅能获得已颁布的预算法和年度预算执行报告，且后者发布滞后8个月。审计报告、采购合同授予、债务公报等均未系统公开。法律框架甚至限制部分财政信息的传播。

报告中的代表性数据

112%

公共债务占GDP比重

2022年，2022年老挝公共和公共担保债务（PPG）占GDP的112%，其中44%来自国有企业（通过转贷和担保）。加上国内支出欠款和与中国央行的掉期安排，PPG债务达到GDP的125%。

每日

国库单一账户合并频率

2024年，自2024年7月起，所有财政收入每日终了从商业银行账户转移至央行单一账户，现金余额合并每日完成。仅148个县因未使用GFIS系统而需每周合并，占支出比例不足10%。

11%

税收占GDP比重

2022年，老挝2022年税收收入仅占GDP的11%，远低于国际最低基准15%的水平。税收征管效率仅达潜在能力的约60%，存在大量税收优惠和减免。

以上数据根据报告摘要整理，具体统计口径和数值请以完整报告原文为准。

完整报告包含什么

  • 完整的31项绩效指标详细评分与解释：每个指标的分维度评分（A-D）及评分依据，包括预算可靠性、透明度、资产与负债、财政策略等七大支柱的全部评估结果。
  • PFM背景分析：涵盖老挝财政概况（2020-2022年财政数据、GDP占比）、制度安排（财政部、计划投资部等角色）、法律与监管框架（预算法、公共债务法、会计法等）以及近年改革进程（PFM战略、ICT数字化等）。
  • 公共投资管理（PIM）深度分析：包含10个最大投资项目的经济分析、选择、成本核算和监控表，揭示项目评价缺失、中央统筹不足、欠款累积等系统性缺陷。
  • 国有企业（SOE）与或有负债监控评估：121家SOE的财务报告合规情况、监控碎片化现状，以及PPP项目潜在财政风险的量化缺失分析。
  • 内部控制框架综合评价：按控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监控五个要素系统评估老挝内控的有效性，指出内部审计功能完全缺位。
  • 改革对比与绩效变化追踪：与2018年PEFA评估的逐项指标对比表，明确31个指标中8个改善、8个恶化、15个未变的趋势，并分析变化原因。
  • 详细的附件与数据来源：包括所有绩效指标得分汇总表、内控框架观察总结、信息来源列表（受访机构、参考文献）、PI-1/2/3计算过程、截至2025年2月的老挝国有企业完整名单（173家）。

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