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报告概述

本报告由亚洲开发银行（ADB）应菲律宾财政部要求编写，旨在评估并改进菲律宾政府拥有或控制的公司（GOCC）的财务风险管理和监督。报告聚焦于24家主要GOCC，分析了当前政府财政支持的流程，包括直接贷款、担保、补贴及公私合作伙伴关系中的承销。通过引入商业与非商业分类、公共服务义务（PSO）框架以及通用报告标准（CRS），报告提出了一套整合的监督体系。研究方法包括与财政部、GCG、预算管理部等多机构磋商，并基于2025年系列研讨会达成共识。读者可借此了解如何提升GOCC治理透明度、优化财政风险评估及跨机构协调。

报告的核心结论

GOCC商业与非商业分类是风险管理的基石

报告指出，将GOCC明确划分为商业或非商业，有助于识别财政风险的本质。商业GOCC应依赖用户收费并自负盈亏，政府担保应仅限例外情况；非商业GOCC则提供核心公共服务，主要靠税收或预算拨款。当前COA分类与业务实际存在偏差，例如菲律宾国家铁路（PNR）和轻轨交通管理局（LRTA）虽获大量补贴，但用户收费占比高，应视为商业实体。正确的分类能引导治理改革和PSO框架的适用。

公共服务义务（PSO）需要全程成本核算与合约化

当政府要求商业GOCC以低于成本的价格提供服务时，差额即为PSO成本。报告强调，PSO必须被明确识别、完整成本核算（含资本成本），并通过书面协议约定绩效指标、付款条件。未获补偿的PSO（准财政活动）会侵蚀GOCC财务健康，最终导致政府承担更大损失。推荐采用附录中的PSO框架，将PSO纳入GOCC商业计划，并与绩效评价系统（PES）挂钩。

通用报告标准（CRS）可消除数据孤岛与重复申报

当前多家监督机构对GOCC提出不同格式的申报要求，导致数据冗余且难以整合。报告建议以GOCC商业计划为核心文件，通过改进后的集成企业报告系统（ICRS）实现电子化提交和共享。CRS将确保董事会、GCG、财政部分析同一套数据，提升预算审批、财政风险识别和绩效跟踪的效率。2025年11月由GCG、DOF和DBM签署的谅解备忘录（MOA）正式确立了该机制。

财政风险不应仅以总负债衡量

现行财政风险报告（FRS）使用GOCC总负债作为指标，可能高估风险（如暗示政府担保所有负债）且无法反映多年度承诺。报告主张采用更精确的指标：政府担保的第三方借款、政府直接贷款、PPP履约担保、PSO补贴及合同承诺。这些风险应基于承诺期限计算，并按年度确认费用。对于非商业GOCC的年度预算拨款，应视为财政义务而非风险。

报告回答的关键问题

菲律宾GOCC分为哪些类型？

报告将GOCC分为商业和非商业两类。商业GOCC以营利或成本回收为目标，主要收入来自用户收费；非商业GOCC提供公共服务，由税收或预算拨款资助。目前COA基于审计标准分类，但报告建议根据收入来源和商业潜力重新评估，例如菲律宾国家铁路（PNR）用户收费占比高，应视为商业GOCC。

政府如何为GOCC提供财政支持？

政府主要通过四种方式支持GOCC：直接贷款、担保（如贷款担保和PPP履约担保）、补贴和拨款，以及PPP融资承销。报告指出，当前审批过程分散，缺乏对多年度承诺的整体评估。建议建立以商业计划为基础的审批流程，由DOF和GCG联合审查，DBCC最终批准，并要求所有支持请求纳入商业计划。

什么是公共服务义务（PSO）？

PSO是指政府要求商业GOCC从事的非商业活动，如以低于成本的价格提供服务。报告以LRTA为例，若政府要求其低价运营铁路，差额即为PSO成本。PSO须被明确识别、完整核算（含资本成本），并通过书面合同约定绩效和付款条款。未获补偿的PSO（准财政活动）会恶化GOCC财务，最终增加政府负担。

为什么需要通用报告标准？

通用报告标准（CRS）旨在统一GOCC的数据申报格式，避免多家机构重复提交类似信息。CRS以GOCC商业计划为核心，通过ICRS平台收集和分析数据，使董事会、GCG、DOF和DBM同步获取信息，从而改善预算审批、财政风险识别和绩效评估。2025年签署的MOA正式确立了CRS的运作机制。

报告中的代表性数据

73.4%

24家主要GOCC总负债占GDP比重

FY2023，根据2024年财政风险报告，24家主要GOCC的审计及未经审计负债总额为17,842.34亿比索，占菲律宾GDP的73.4%。但报告提醒，总负债可能高估财政风险，因其不代表政府实际担保金额。

非财务GOCC 9.7%，财务/社保GOCC 86.7%

非财务GOCC与财务/社保GOCC占负债比例

FY2023，在24家主要GOCC中，财务与社保机构（如SSS、GSIS、PhilHealth）的负债占比高达86.7%，但其真正的财政风险（除负债外的担保、贷款、补贴）仅占12%，呈现显著差异。

以上数据根据报告摘要整理，具体统计口径和数值请以完整报告原文为准。

完整报告包含什么

  • 完整市场数据与趋势图表：包含24家主要GOCC的负债、担保、贷款、补贴的详细表格（表3、表4），以及FY2021-FY2023多年度对比数据，支持趋势分析。
  • 研究模型与评价维度：采用国际货币基金组织（IMF）市场/非市场分类指标与菲律宾COA分类对照，提供基于收入、竞争力、政府依赖度的多维度评估框架。
  • 公共服务义务（PSO）框架：附录详细列出PSO识别、成本核算、合约化步骤，包括政府书面要求、GOCC商业判断、谈判及协议模板，可直接用于实践。
  • 通用报告标准（CRS）实施方案：包括基于GOCC商业计划的模板、ICRS系统增强计划、谅解备忘录（MOA）全文，明确三大监督机构的分工与数据共享流程。
  • 财政风险审批流程图：图2和图3分别展示DBM预算审查和ICRS系统中的审批节点，涵盖商业GOCC和非商业GOCC的不同路径。
  • 绩效评价系统（PES）整合建议：说明如何将PSO绩效目标融入现有PES记分卡，以及如何利用商业计划数据填补非财务指标与财务业绩之间的缺口。
  • 案例与实证分析：以PNR、LRTA、NHA为例，展示其用户收费与补贴比率，论证重新分类的必要性；以巴基斯坦经验说明未补偿PSO的长期财政代价。
  • 政策建议与实施路线图：涵盖分类改革、PSO合约化、ICRS升级、机构协调等领域的优先行动，以及2025年系列研讨会达成的共识和后续时间表。

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