报告概述
本报告旨在为主权国家提供一套最佳实践建议，帮助其规划并融资向低碳经济的转型，同时为可持续投资者提供主权参与策略的参考。报告覆盖全球各发展阶段的主权国家，围绕主权转型规划的五大核心要素——目标与承诺、全政府方法、绿色公共财务管理、全方位政策工具运用以及透明度——展开分析。此外，报告还探讨了在财政约束下主权国家可用的融资路径，包括GSS+债券市场、国家开发银行、主权财富基金以及中央银行的辅助作用。报告基于Climate Bonds Initiative的可信转型标志框架，并与TPI、OECD等国际框架保持一致，为投资者评估主权气候行动提供了系统视角。
报告的核心结论
健全的主权转型规划需要五大核心要素协同
报告指出，可信的主权转型计划必须包含五个关键要素：雄心勃勃且与巴黎协定一致的目标与承诺、全政府参与的协调方法、将气候考量融入预算全过程的绿色公共财务管理、运用所有可用政策工具推动经济全面转型，以及通过透明机制建立投资者信心。这五大要素相互支撑，缺一不可。
绿色公共财务管理是实现主权转型的基石
报告强调，绿色公共财务管理（绿色PFM）通过将气候因素纳入预算编制、执行和审计的全流程，能够确保所有政府部门的支出与气候目标一致。尽管OECD和IMF早已将其列为最佳实践，但目前仅有少数国家真正实施。绿色预算标签（green budget tagging）是核心工具，可识别与气候相关的支出与有害补贴，但需覆盖所有部门才能避免盲区。
GSS+债券市场为主权转型提供了关键融资渠道
截至2025年上半年，已有70个主权国家发行了共计7331亿美元的绿色、社会、可持续和可持续发展挂钩（GSS+）债券。绿色用途债券占2024年主权标签债券发行的80%，而可持续发展挂钩债券（SLB）作为一种创新工具，可将转型目标直接锚定在长期政府政策中，例如智利和泰国已成功发行SLB。但当前标签债券仅占全球主权债券存量的1%，增长空间巨大。
国家开发银行和主权财富基金可撬动私人资本投入转型
报告认为，国家开发银行（NDB）通过调整授信组合、发行绿色债券以及运用担保等资本动员工具，能够有效引导私人资本流向气候项目。主权财富基金（SWF）管理着12.4万亿美元资产，将其投资组合向绿色倾斜并设定净零目标，可为长期转型提供稳定资金。例如新西兰主权财富基金已将40%资产配置为巴黎协定一致指数。
中央银行可通过货币政策工具支持转型融资
报告指出，中央银行在维持价格稳定的前提下，可通过调整资产购买计划、抵押品框架、信贷操作以及提供绿色再融资等方式支持转型。例如欧洲央行在资产购买中引入气候评分倾斜，日本央行对气候 mitigation 项目提供零利率贷款。但货币融资等激进手段在多数发达经济体受到法律限制，需谨慎评估。
报告回答的关键问题
主权国家如何制定可信的低碳转型规划？
报告建议从五大要素入手：设定涵盖所有温室气体、多时间维度的巴黎协定对齐目标；建立全政府协调机制，由总理办公室等核心机构统筹；将绿色预算编制和财务规划嵌入现有公共财政管理流程；运用碳定价、补贴改革、绿色采购、规划法规等全部政策工具；并建立独立监督与定期报告制度，确保透明度和投资者信心。
主权国家在财政约束下如何为转型融资？
报告提出多条路径：一是探索将转型支出从财政赤字计算中剔除，类似国防支出豁免的先例；二是扩大绿色、社会、可持续和可持续发展挂钩（GSS+）债券发行，此类债券通常获得更高超额认购和绿色溢价；三是利用国家开发银行和主权财富基金撬动私人资本；四是借助央行货币政策工具，如绿色资产购买、抵押品框架倾斜等。
绿色预算编制对主权转型有何作用？
绿色预算编制是绿色公共财务管理的核心，要求政府在预算编制中评估每项支出的气候影响。通过绿色预算标签（如法国已将7%的国家预算评估为对环境有利），政府可识别与气候目标一致的支出及有害补贴（如化石燃料补贴），从而优化资源配置。报告强调，绿色预算编制需覆盖所有部门，包括教育、卫生等常被豁免的领域，才能避免盲区，并为GSS+债券发行提供合格项目池。
报告中的代表性数据
全球主权债券未偿规模
2025年，截至2025年，全球主权债券未偿债务总额为65万亿美元，投资者通过持有这些债券直接参与主权融资，因而有动力推动政府加强气候行动。
主权GSS+债券累计发行量
截至2025年上半年，Climate Bonds记录显示，已有70个主权国家发行绿色、社会、可持续和可持续发展挂钩债券，累计规模达7331亿美元，但仅占2024年全球主权发行总量（18.5万亿美元）的1%。
全球化石燃料补贴金额
2023年，2023年全球化石燃料补贴总额为1.1万亿美元（占全球GDP的1%），改革这些补贴可释放大量财政空间用于转型投资，尤其在新兴市场和发展中经济体，改革后2030年可增收约3万亿美元。
以上数据根据报告摘要整理，具体统计口径和数值请以完整报告原文为准。
完整报告包含什么
- 完整的主权转型规划要素框架，涵盖目标设定、全政府协调、绿色公共财务管理、政策工具组合及透明度等五大维度的详细最佳实践与国别案例。
- 全球主权国家转型规划现状的映射分析，包括巴西、中国、法国、日本、英国等国的NDC、长期战略及GSS+发行框架的横向对比。
- GSS+债券市场深度数据，包括各国发行量、绿色溢价表现、SLB框架设计（如智利和泰国的KPI与结构），以及如何利用债券市场锁定转型承诺。
- 国家开发银行和主权财富基金的绿色转型实践，包括资本动员工具（担保、项目准备基金）、投资组合调整案例（新西兰、挪威等）以及与国际DFI的协同。
- 中央银行气候政策工具箱，涵盖资产购买倾斜、抵押品框架改革、信贷操作绿色化以及货币融资的历史案例与风险分析。
- 财政约束下的创新融资解决方案，包括转型支出豁免条款的探讨、Article 6碳信用交易的市场前景及主权债务管理策略。
- 附录中的框架映射表，将报告的五大要素与TPI ASCOR、OECD IPAC、UNFCCC ICTU等国际评估框架一一对应，便于投资者跨框架对比。
- 基于Climate Bonds可信转型标志的评估逻辑，以及如何将该标志从企业扩展至主权领域的理论依据与实践指引。
- 未来政策前瞻，包括2025年后NDC更新周期中的投资者参与策略，以及Climate Bonds后续在主权转型支持中的工作计划。
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