中国与欧盟的排放交易体系比较研究

德国国际合作机构（GIZ）2025-12-2531 页

报告概述

本报告以欧盟排放交易体系（EU ETS）和中国排放交易体系（中国ETS）为研究对象，系统比较两大经济体的碳市场机制。报告首先概述排放交易体系的基本功能与运作原理，随后分别分析2005年启动的EU ETS和2021年投入运行的中国ETS的政策演变、设计特点与减排成效。在此基础上，从排放覆盖范围、配额上限设定、分配方式、碳价水平、市场稳定机制、碳泄漏应对、MRV框架及减排效果等多个维度进行深入对比。报告还探讨了中国ETS未来扩展行业与温室气体种类、过渡到限额与交易制度、引入拍卖机制等发展方向。通过比较分析，报告为理解不同经济体碳市场设计的异同提供了系统视角，并为中国ETS的进一步完善提供参考。

报告的核心结论

EU ETS采用上限与交易模式，中国ETS采用基准与信用模式，前者的减排效力更强。

EU ETS设有与气候目标挂钩的逐年递减排放上限，并通过线性递减因子保障减排路径，自2005年实施以来覆盖行业总排放量减少47%。而中国ETS目前无绝对排放上限，配额分配基于产出基准并免费发放，碳价远低于EU ETS，减排效果相对温和，但火电排放强度在2018至2023年间下降了2.4%。

中国ETS将扩展至水泥、钢铁和铝行业，覆盖排放比例将从40%增至约70%。

中国ETS自2021年运行以来仅覆盖电力行业，2025年已批准将水泥、钢铁和铝行业纳入，首次履约覆盖2024年排放。此次扩容将显著提升ETS的减排影响，但新增行业的碳泄漏风险和MRV体系仍需完善。

免费配额主导的分配方式导致中国ETS碳价偏低，且未为国家创造财政收入。

中国ETS一级市场完全依赖免费配额，仅超标企业需在二级市场购买配额，碳价在2025年1月约为12.6欧元/吨CO2，远低于EU ETS的76.9欧元/吨。缺乏拍卖机制使政府无法获得ETS收入用于气候投资，而EU ETS在2023年拍卖收入达436亿欧元。

引入拍卖机制和排放上限是中国ETS深化改革的关键方向。

报告建议中国ETS逐步过渡到限额与交易制度，设定与气候目标一致的排放上限和线性递减因子，并引入拍卖分配。据IEA情景分析，到2035年引入25%的拍卖配额可额外减排约8.4亿吨CO2并带来年均约390亿美元收入。同时需配套市场稳定机制以平抑价格波动。

报告回答的关键问题

欧盟与中国排放交易体系的核心差异是什么？

两者核心差异在于EU ETS采用上限与交易（cap-and-trade）模式，设有绝对排放上限并逐年递减，而中国ETS采用基准与信用模式，无绝对上限，配额基于产出免费分配。此外，EU ETS覆盖行业更广（能源、工业、航空、海运，2027年将扩展至建筑和交通），碳价更高（2025年1月约76.9欧元/吨），并已引入拍卖和市场稳定储备机制。中国ETS目前仅覆盖电力行业，碳价较低（约12.6欧元/吨），免费配额为主，未产生财政收入。

中国排放交易体系目前覆盖哪些行业？

截至2025年初，中国ETS仅覆盖电力行业，包括燃煤和燃气电厂（含热电联产），涉及约2257家企业，年排放近51亿吨CO2，占全国CO2排放40%以上。2025年3月，生态环境部发布工作方案，决定将水泥、钢铁和铝行业纳入，首次履约截止2025年底，这将使覆盖排放比例增至约70%。未来计划进一步纳入石油炼制、化工、建材、造纸和航空等行业。

欧盟碳边境调节机制（CBAM）对中国企业有何影响？

CBAM将于2026年（或2027年）正式实施，对进口到欧盟的水泥、钢铁、铝、化肥、电力及氢气等产品的隐含碳排放征收碳价。中国是欧盟重要贸易伙伴，相关产品约占CBAM覆盖下欧盟进口商品的15.3%。中国企业若已在国内支付有效碳价，可从CBAM证书费用中扣除。CBAM可能推动中国低碳转型，但短期内可能增加出口成本。报告建议中国ETS增强碳价信号以应对CBAM。

中国ETS未来会如何改革？

报告指出中国ETS改革方向包括：1）行业扩展：2025年纳入水泥、钢铁、铝，未来可能扩展至航空、海运和建筑交通；2）温室气体种类扩展：考虑纳入甲烷和一氧化二氮；3）制度转型：从基准与信用模式过渡到限额与交易制度，设定绝对排放上限和线性递减因子；4）配额分配改革：引入拍卖机制，逐步减少免费配额，以增强价格信号并创造财政收入；5）市场稳定机制：类似EU ETS的市场稳定储备或价格区间机制。