报告概述
本报告是东方证券研究所发布的宏观专题报告，属于“通往再平衡之路”系列之六。报告以新一轮国企改革方案为切入点，系统分析了在土地财政退坡背景下，如何通过国企改革构建财政新循环。研究对象包括央企主业边界划定、存量资产盘活、公共服务运营、城投转型以及国企股权投资等。报告采用从宏观视角分析国企定位转变的框架，帮助读者理解国企从微观治理工具向宏观调控工具的转变，以及这一转变对财政、资本市场和产业的影响。
报告的核心结论
新一轮国企改革从微观治理转向宏观调控工具
报告指出，以往国改重点是单个企业'去杠杆''混改'和提质增效，属于微观企业治理优化；而新一轮改革前所未有地明确国资'要做什么'，强调布局调整、有进有退，使其成为国家安全和产业升级的主力，功能性更强。这一转变是构建财政新循环的关键。
央企资产与营收将高度集中于20个重点行业
改革方案要求中央企业资产集中到国民经济97个行业大类中的20个重点行业，88%以上营业收入集中在这20个行业。这意味着央企需退出低效和非战略领域，如房地产、酒店、传统轻工业等。后续还有'制定实施国有经济布局优化和结构调整指引目录'等刚性文件配套。
钱从盘活资产和公共服务运营中来
土地财政退坡后，财政循环需寻找新收入来源。报告指出，从'卖木头'向康养、旅游、矿泉水制造转型（如吉林长白山森工集团）、从粗放城建到人才公寓和保障房运营、从'挖煤卖煤'到交易平台建设等案例表明，盘活存量资产和公共服务市场化改革将成为重要收入增量。
股权投资取代财税补贴成为扶持产业的主要工具
在新的财政循环中，国企主导的股权投资因其容错机制和弹性，取代了以往的财税补贴与土地优惠，成为扶持本地产业的主要手段。报告观察到2024年至今新成立的央企均指向统一大市场、资源安全、新兴产业等战略领域，股权投资模式有助于避免债务风险累积。
报告回答的关键问题
新一轮国企改革与以往有什么不同？
报告认为，以往国改侧重于单个企业的治理优化，如去杠杆、混改、提质增效；而新一轮改革从微观治理转向宏观调控，核心是布局调整和有进有退，使国企成为国家安全与产业升级的主力。改革明确要求央企资产和营收集中到20个重点行业，退出非战略领域，体现了前所未有的政策刚性。
国企改革如何解决土地财政退坡后的财政缺口？
报告提出通过盘活存量资产和公共服务市场化运营来弥补收入。案例包括：森林工业向生态经济转型（康养、旅游、矿泉水）、城建企业转向人才公寓和保障房运营、矿产企业建设交易平台等。同时，公共服务涨价（如水价、交通、教育）将部分对冲土地财政减少，但涨价幅度相对温和，且有助于工资-通胀螺旋形成。
国企股权投资相比传统补贴有什么优势？
报告指出，国企主导的股权投资在制度内有容错机制，比债务融资更富弹性，即使项目失败也不会因刚性兑付传导为更大危机。而传统财税补贴和土地优惠增加政府债务，刚性较强。因此，股权投资成为扶持战略新兴产业的主要工具，各地纷纷设立产业基金，通过市场化方式分享未来增长。
新国改对资本市场有哪些具体影响？
报告提到三个方面：一是公共服务市场化改革可能带来涨价，影响相关国企盈利预期；二是更多消费场景（文旅、农村、县域）会被国企释放，创造新的投资机会；三是存量资产盘活加速，催生更多REITs、ABS等金融产品，同时监管对隐性债务和新增风险的谨慎态度将维持高位。
报告中的代表性数据
新开工项目计划总投资额同比
2026年1-4月，显示政府投资理念从规模转向质量，传统'摊大饼'建设方式无以为继。
央企资产集中目标行业数
2026-2029年，改革方案要求央企资产集中到国民经济97个行业大类中的20个重点行业，88%以上营业收入集中于此。
吉林省省级部门项目支出预算压降比例
2025年同比，吉林省通过零基预算改革压降一般性支出，省市统筹财力加大对产业创新和民生保障的稳定支持。
以上数据根据报告摘要整理，具体统计口径和数值请以完整报告原文为准。
完整报告包含什么
- 报告包含完整的目录和图表索引，方便快速定位核心内容。
- 详细分析了2026年新开工项目计划总投资额和基建细分项数据，展示政府投资结构性变化。
- 系统梳理了浙江、内蒙古、湖北、陕西等地的'零基预算'改革实践，包括支出标准制定、项目压降案例等。
- 提供了城投转型的典型案例，如长春城建集团REITs、洛阳文旅REITs，以及甘肃平凉、赣州等地的'瘦身健体'改革措施。
- 汇总了2024年至今新成立的央企名单及其业务领域，包括中国时空信息集团、中国资源循环集团等。
- 收录了各地国资委和国企近期动态，如重庆、河南、山东、湖北等地的国资国企工作会议部署。
- 深入讨论了公共服务市场化改革方向，包括幼儿园收费调整、水价改革、交通线路定价等政策动向。
- 分析了央企股权投资模式的发展，例如北京国资融合发展领航股权投资基金等案例。
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