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报告概述

本报告由国际碳行动伙伴关系（ICAP）编制，聚焦碳排放交易体系（ETS）在净零排放目标下的作用演变与政策协同。研究对象包括ETS内部设计要素（如配额分配、收入使用、市场流动性、CCS/CCU及碳移除纳入）以及外部配套政策（如技术创新支持、绿色能源供应、非市场壁垒应对、竞争力保护）。报告基于ICAP技术对话与专家研讨，旨在为政策制定者提供ETS转型与政策组合优化的关键考量框架，帮助理解碳定价的局限性及如何通过补充性政策实现行业深度脱碳。

报告的核心结论

仅凭ETS无法实现所有行业的净零排放

碳定价是深度脱碳的必要但不充分工具，非价格壁垒（如基础设施缺口、资金限制、信息不对称）限制了ETS有效性，尤其在难以减排的行业、建筑和交通领域。需要精心校准的配套政策组合来推动大规模减排。

市场设计必须适应规模较小、流动性较低的市场

随着排放下降，ETS参与度和交易量减少可能损害价格发现功能并加剧波动性。政策制定者应加强市场监管、扩大覆盖范围、降低参与门槛，并评估连接机会以维持流动性和成本效益。

免费分配需向更精准的竞争力保护机制演进

持续依赖当前水平的免费分配有锁定高碳技术的风险。需要收紧技术中立基准、引入条件性分配，并探索碳边境调节机制（CBAM）和气候俱乐部等替代方案，以平衡竞争保护与减排激励。

CCS/CCU和CDR的纳入需严格治理维护完整性

在ETS中允许碳捕获与封存（CCS）和碳移除（CDR）可为难以减排的行业提供灵活性，但必须满足严格资格标准、永久性条款和健全的MRV体系，并辅以投资支持和差价合约弥合成本差距。

报告回答的关键问题

ETS在净零目标下需要如何演变？

ETS需从主要脱碳推动者转型为政策组合中的灵活工具。关键设计选择包括：设定净零或净负上限、调整免费分配机制以应对稀缺配额、利用收入支持创新与公平转型、纳入CCS/CCU及CDR单位并制定严格资格标准，以及通过国际合作维持市场流动性。

碳定价的局限性有哪些？

碳定价不足以解决信息不对称、创新溢出、基础设施差距、资本限制、路径依赖和技术不确定性等障碍。即使在高价下，也难以单方面实现深度脱碳或防止碳锁定效应，需要配套政策克服非市场壁垒，如能效标准、绿色公共采购和研发支持。

如何应对ETS中的碳泄漏风险？

短期通过优化免费分配（如收紧基准、引入条件性分层分配）保护竞争力；长期需转向碳边境调节机制（CBAM）和气候俱乐部，协调国际碳价并激励全球减排。收入再投资于绿色产业也有助于维护公平竞争环境。

碳移除（CDR）纳入ETS面临哪些挑战？

主要挑战包括：减排抑制风险（低成本CDR可能延迟实际减排）、持久性与量化难题、非气候效应（如土地利用变化）。需通过定量限制（如使用比例上限）、严格认证和治理框架来确保环境完整性，并持续评估其对投资信号的长期影响。

报告中的代表性数据

700亿美元

全球ETS收入规模（2024年）

2024年，表明ETS收入已成为重要资金来源，但仅8个司法管辖区将其专项用于低碳创新，收入分配需更加精准化。

400亿欧元

欧盟创新基金预算（2020-2030年）

2020-2030年，ETS收入用于支持大型脱碳项目，如氢基钢铁、碳捕获与封存（CCS）等，展示了碳价激励与收入再投资的协同作用。

35%以上，每年超1,300Mt CO2

碳捕获在水泥行业的预计减排占比（2050年）

2050年，强调CCS在难以减排行业的关键作用，但当前年捕获量仅约3Mt（截至2026年），技术部署需大幅加速。

以上数据根据报告摘要整理，具体统计口径和数值请以完整报告原文为准。

完整报告包含什么

  • 第一章详细阐述ETS内部设计演变，包括碳价信号与政策组合互补性、竞争力保护（免费分配条件性、分层配额、碳边境调整）、收入使用最佳实践（如加州GGRF和魁北克基金）。
  • 第二章分析ETS局限性，辅以全球政策互动分类表（互补、重叠、抵消），并针对电力、工业、交通、建筑、农业五大领域提供配套政策示例。
  • CCS/CCU专项章节探讨资格标准、MRV框架、跨境碳流动管理，以及当前配额价格与平准化成本之间的差距及弥补措施。
  • 碳移除（CDR）纳入的治理框架，包括定量限制（使用比例上限、行业限制）、减排抑制风险应对策略，以及一级/二级市场结构选项。
  • 国际合作章节评估ETS连接与气候俱乐部，分析其提升流动性、降低成本与潜在挑战（如水床效应、政策协调需求）。
  • 公共接受度章节以加州AB 617社区空气保护计划等案例，展示收入再投资于空气质量、电费抵免等提升公众支持的做法。
  • 附件1包含能源、工业、交通、建筑、农业五大行业的碳定价有效性、限制及针对性配套政策清单（如煤炭淘汰战略、绿色公共采购、建筑能效标准）。
  • 关键要点汇总提出六项核心政策建议，涵盖市场设计、竞争力机制、收入分配、CCS/CDR治理及行业配套政策。
  • 报告收录ICAP成员在2025年9月技术对话中的讨论要点，基于查塔姆规则，反映全球前沿政策制定者视角。

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