报告概述
本报告是RAND三年度项目的一部分，基于2025年6月18日举办的欧洲-欧亚地区研讨会，汇集了来自政府、企业、研究机构及多边组织的15位空间领域专家。报告旨在探讨双用途空间系统（同时服务于民用和军事目的）的定义、发展驱动因素、关键系统、投资趋势、治理挑战及现有治理工具，为构建全球治理框架提供区域视角。通过专家讨论和问卷调查，报告揭示了区域内的共识与分歧，特别关注经济与战略因素如何推动系统开发，以及为何灵活规范与区域合作被视为比国际条约更可行的治理路径。报告对理解空间安全与稳定风险、促进负责任的空间行为具有参考价值。
报告的核心结论
区域缺乏统一的双用途定义
欧洲-欧亚地区对双用途空间系统缺乏共同定义，区分民用/军用、使用/目的、能力/行为等因素有助于构建定义。这种模糊性导致治理、核查和有效框架制定的困难，需要通过共识达成更清晰的操作性定义。
经济和战略因素驱动双用途系统发展
经济效率、军事能力和战略自主是开发双用途空间系统的主要动机。各参与方追求民用、商业和国防的协同效应以节省预算并促进创新，但同时也加剧了基础设施保护和安全风险管理的挑战。
欧洲在轨系统广泛被视为双用途
与会者普遍认为欧洲的伽利略、哥白尼等系统本质上是双用途的，且军民融合日益加深。政府、欧盟和北约越来越依赖商业资产，同时军事系统也能用于人道主义等民用目的，凸显了双用途的复杂性。
正式条约和全球禁令治理效果有限
由于缺乏共同定义和信任赤字，传统条约式军控手段难以适用于双用途空间系统。技术进步常快于治理框架，且私营部门创新为主，使得僵化的国际协议可能被技术发展甩在后面。因此，规范制定和区域合作成为更现实的选择。
规范制定与区域合作是首选治理路径
灵活的基于规范的治理和区域合作（尤其是在欧盟框架内）被视为最可行且有效的方法。这些工具能提升透明度、建立信任，并为应对空间危机提供协调的多国机制，而俄罗斯的单边主义则使其孤立于国际规范讨论之外。
报告回答的关键问题
什么是双用途空间系统？
双用途空间系统是指既能服务于民用与商业目的，又能用于军事和安全目的的空间系统，如导航卫星、地球观测卫星和通信卫星。报告指出，目前尚无统一国际定义，区分“双用途”（dual-use，军民功能集成于一体）和“双目的”（dual-purpose，原本用于良性目的但可被改造用于有害行为）有助于厘清概念。
欧洲如何治理双用途空间系统？
欧洲主要通过区域合作和规范制定来治理双用途空间系统，欧盟已在危机应对工具、透明度措施和信息共享方面取得进展。与会者认为，区域合作（如欧盟内部协调）比国际条约更可行，因为它能建立信任并适应快速变化的技术环境，同时避免过度限制民用空间活动。
双用途空间系统面临哪些治理挑战？
主要挑战包括：缺乏共享定义导致规则不一致；技术发展快于法律框架使其过时；军民融合使核查和区分困难；信任赤字妨碍条约谈判；以及私营部门主导创新可能绕过政府管控。报告特别指出，俄罗斯因制裁和孤立而缺席国际规范对话，加剧了治理难度。
俄罗斯在双用途空间系统方面有何特点？
俄罗斯将所有空间资产视为双用途，优先考虑国家控制和军事能力，而非商业合作。受制裁和技术限制影响，俄罗斯的商业卫星被迫用于政府用途，且其投资集中在情报、监视和侦察领域，同时大力发展核推进等战略能力。俄罗斯对国际规范持怀疑态度，倾向单边主义。
完整报告包含什么
- 完整的与会者背景与部门分布数据：报告详细列出了来自欧盟、北约、联合国及多个国家的参与者身份，并按照政府、研究机构、私营部门、学术界分类，展示研讨会的代表性情况以及研究方法局限性。
- 双用途定义的深入讨论：包括区分“双用途”与“双目的”的提议，以及基于能力还是基于行为的定义方法对监管的影响，如引用《外空安全术语集》的官方定义。
- 驱动因素的量化分析：通过Likert量表（1-5分）展示参与者对经济发展、战略自主、空间可持续性、军事能力等驱动因素的评分平均值，并附有参与者的书面补充理由，如成本效益、战略模糊等。
- 关键系统案例分析：聚焦地球观测/情报监视侦察（EO/ISR）、卫星通信（SATCOM）、定位导航定时（PNT）等系统，详细说明其在欧洲的军民整合现状，如IRIS2、伽利略、哥白尼以及北极专用卫星的案例。
- 投资趋势的定量评估：图2.2显示参与者对EO/ISR、SATCOM、PNT、在轨服务与组装制造、主动碎片清除等领域的投资优先级评分，并讨论了人工智能边缘处理、空间域感知等新增投资方向。
- 治理挑战的专家观点：深入探讨正式条约和系统禁令在双用途空间领域的实施困难，包括定义缺失、信任问题、技术领先于法律以及核查可行性，并对比了基于使用而非限制扩散的治理思路。
- 治理工具的比较分析：通过Likert评分比较国际条约、区域合作、双边合作、规范和市场驱动五种工具的适用性，并详细介绍了与会者对区域合作（尤其是欧盟内部）的偏好及对市场驱动可能加剧武器化的担忧。
- 俄罗斯专家的专项访谈：附录和正文中包含对俄罗斯空间政策的一手洞察，涵盖其向再军事化转变、Sfera星座计划、核推进项目、以及与伊朗和中国的合作，凸显其单边主义倾向。
- 方法论附录：详细说明研讨会设计、问题类型（开放式与封闭式）、参与者选择标准（滚雪球抽样）、以及课后访谈补充程序，确保读者能评估研究的严谨性和局限性。
- 双用途空间能力分类表：附录B列出主动碎片清除、EO/ISR、在轨服务、PNT、SATCOM、交会与近距离操作等15项关键能力的描述及来源，方便快速参考不同系统的民用与军事用途。
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