报告概述
本报告围绕中央提出的“统筹做优增量与盘活存量”这一重要政策表述，从宏观经济治理转型的视角出发，系统分析了统筹增量与存量的理论逻辑、现实意义和关键挑战。报告首先阐述了增量与存量的经济学内涵，以及从流量管理转向流量与存量并重的必要性；其次深入探讨了盘活存量资产的重点领域（包括政府基础设施、土地与房地产）及其面临的识别难、动力弱、定价掣肘、异化风险等核心挑战；最后提出了以市场化方向为基本原则的盘活路径，包括全面清查、分类施策、部门协同、技术赋能以及与债务优化相结合，并强调了存量与增量协同发展的具体策略。报告结合大量数据与案例，为理解当前中国宏观经济政策转型提供了系统性框架，有助于决策者、研究者和企业把握存量时代的发展逻辑。
报告的核心结论
中国经济已进入存量与增量并重的新阶段。
报告指出，随着经济增速放缓和存量资产规模日益庞大，单纯依靠增量扩张难以为继，宏观经济管理必须从过去侧重流量管理转向流量与存量管理并重。统筹做优增量与盘活存量是新发展阶段推动高质量发展的必然要求，具有提高资源配置效率、扩大内需和防范风险三重作用。
盘活存量资产的核心标志是创造可持续的现金流。
报告强调，盘活存量不能简单等同于资产转让或一次性变现，根本标准在于能否提升资产的收益水平，形成真实、可持续的现金流。否则，资产转移至城投等主体后若无法提升运营效率，可能引发新的债务风险。
政府存量资产盘活面临识别难、动力弱、定价掣肘和异化风险四大挑战。
报告分析指出，政府及城投持有的基础设施等资产中，大量为公益性项目，收益有限；资产分散于各部门导致盘活动力不足；公共服务定价机制僵化制约盘活；部分地方通过城投加杠杆承接资产，存在“杠杆化”风险。这些挑战要求系统性的制度改革。
盘活存量资产必须坚持市场化方向并协同债务优化。
报告提出，盘活存量资产需深化要素市场化改革，健全并购、破产制度，发展REITs等工具，并加快向民企开放基础设施领域。同时，需将盘活与债务化解结合，通过降低利率、拉长期限等方式优化债务结构，实现债务可持续条件“r<g+p”。
存量与增量是“腾笼换鸟”的有机整体，需协同推进。
报告认为，盘活存量能为做优增量腾出空间和资金，而增量发展可通过技术赋能和需求牵引带动存量升级。二者并非对立，必须形成“存量支撑增量、增量带动存量”的良性循环，共同推动经济结构优化。
报告回答的关键问题
为什么要统筹做优增量与盘活存量？
报告指出，中国经济步入中低速发展新阶段，存量资产规模庞大但使用效率下降，债务风险上升。统筹二者可提高全要素生产率（优化供给）、通过资产盘活和配套投资扩大内需、并通过提升资产回报率化解债务风险，是高质量发展和宏观经济治理转型的必然要求。
盘活存量资产的主要难点在哪里？
报告总结四大难点：一是优质可盘活资产识别难，政府公益性资产收益率低；二是部门盘活动力弱，收益纳入预算统筹，缺乏激励机制；三是公共服务定价机制僵化，影响资产现金流；四是盘活过程易异化为城投加杠杆，造成新的金融风险。此外，房地产周期底部影响市场交易意愿。
政府债务可持续的条件是什么？
报告提出中国式债务可持续条件为r < g + p，其中r为债务利率，g为经济增长率，p为项目回报率。由于中国债务多形成基建资产，项目回报可补充税收收入，因此提升资产回报率（盘活存量）和降低利率（债务置换）对化解债务风险至关重要。
如何有效盘活存量基础设施？
报告建议：编制宏观资产负债表全面清查资产；分类施策，多用市场化手段；建立跨部门协调机制；利用大数据和AI技术赋能；与债务优化结合，降低利率并拉长期限。同时强调必须理顺准公共产品定价机制，并推动基础设施领域向民企和外地企业开放。
报告中的代表性数据
地方国有资产有偿使用收入
2019-2024年，反映了地方政府盘活存量资产（如出让国有资源资产）取得的收入增长，占地方非税收入超四成，占一般预算收入15%以上。
城投公司平均资产回报率（ROA）
2023年，城投公司2023年ROA仅为0.41%，若剔除政府补贴则为负值。表明政府相关存量基础设施资产整体回报率偏低，盘活面临收益不足的挑战。
专项债收益落实率
2023年，2023年专项债利息支出7466亿元，对应项目专项收入仅2252.66亿元，收益落实率约30%，说明专项债项目收益不实问题突出。
以上数据根据报告摘要整理，具体统计口径和数值请以完整报告原文为准。
完整报告包含什么
- 完整市场数据与趋势图表：包含地方政府专项债余额、城投有息债务规模、地方国有资产有偿使用收入变化趋势、城投融资成本与期限变化等关键数据图表。
- 研究模型与评价维度：提出债务可持续条件r<g+p、增量与存量协同框架、盘活路径五步法等分析模型。
- 专家观点汇编：收录毛振华、张晓晶、朱天、李迅雷等四位知名经济学家在研讨会上的专题发言，涵盖存量时代认识、财政刺激、债务化解等多元视角。
- 盘活存量资产的实践案例：以南充市为例展示城投承接政府资产的具体操作及负债变化情况，深入剖析盘活过程中的异化风险。
- 政策建议与路径选择：系统提出盘活存量的五项路径（全面清查、分类施策、部门协同、技术赋能、债务结合）以及存量与增量协同的具体策略。
- 国际经验参考：在专家讨论中提及加拿大、澳大利亚、挪威等国的公共资产运营经验，以及日本企业出海借鉴。
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